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NORMATIVA IN MATERIA DI CIRCOLAZIONE STRADALE: PRIMI COMMENTI

PREMESSA
La storia della normativa in materia di circolazione stradale insegna che il settore ben difficilmente conosce periodi di relativa stabilità e che ben raramente le riforme che si sono succedute o si succederanno soddisfano le diverse categorie di utenti, peraltro in perenne lotta tra di loro. Il fenomeno è dovuto ad una serie di fattori, piuttosto ed abbastanza noti, dei quali non sempre si percepiscono pienamente le conseguenze. In primo luogo dobbiamo pensare che ognuno di noi riveste più ruoli rispetto alla circolazione stradale (pedone ed automobilista le categorie più affollate), con esigenze contrapposte, sia rispetto alla necessità di mobilità, sia rispetto alla sicurezza personale; inoltre, le varie categorie professionali avanzano bisogni del tutto particolari. In secondo luogo, le emergenze del settore sono scandite da un ritmo impressionante, tale da rendere obsolete anche le soluzioni più recenti al delicato equilibrio tra interessi contrapposti.
Eppoi, il ragguardevole livello di complessità raggiunto dalla normativa determina una sorta di “ effetto domino “ di ogni singola modifica sul sistema sotteso al codice della strada, cosicché le conseguenze ultime dell’operazioni di normazione si appalesano a distanza di tempo, a fronte di analisi approfondite.
IL TESTO UNIFICATO ADOTTATO
Il testo adottato dalla Commissione Trasporti come testo base è il frutto di un lungo lavoro, che ha radici nella scorsa legislatura, quando la stessa Commissione trasporti pervenne a predisporre un testo, che fu approvato in prima lettura dalla Camera e che all'attività legislativa si accompagnò un'ampia indagine conoscitiva, il cui documento finale, ricco di utili indicazioni, fu approvato il 5 marzo 2008, quando le Camere erano già state sciolte.
Si fa presente che il lavoro svolto nella precedente legislatura è stato ripreso nella proposta di legge n. 649, che ha costituito il punto di partenza per la predisposizione del testo base che è stato approvato dalla Commissione. Inoltre dall’esame si sottolinea che diverse parti di questo testo riproducono, integralmente o con limitati adattamenti, disposizioni contenute nella proposta di legge n. 1677. Nel citare le più rilevanti, si ricordano gli articoli concernenti la guida accompagnata, la complessa disciplina in materia di periodi di guida, interruzioni e relativa documentazione per i conducenti di autoveicoli adibiti al trasporto di persone e di cose, le specifiche previsioni relative alla sospensione della patente per i neopatentati, l'introduzione di una normativa, finora assente, per consentire l'applicazione del sequestro e del fermo amministrativo dei veicoli nel caso di ipotesi di reato. La Commissione ha svolto anche un notevole e complesso lavori di integrazione nel testo base delle sedici altre proposte di legge presentate nei primi mesi della legislatura in corso, che intervenivano sulle medesime materie o comunque su parti del codice della strada attinenti ai profili della sicurezza, a ulteriore attestazione della rilevanza e anche dell'urgenza di tali temi. Rispetto al gran numero di proposte presentate, la scelta della Commissione è stata quella di attivarsi in un duplice modo. Per un verso, ha condotto un'indagine conoscitiva, nell'ambito dell'istruttoria delle proposte di legge assegnate, che ha completato e aggiornato l'attività conoscitiva compiuta nella precedente legislatura. Per l'altro, ha nominato un comitato ristretto con il compito di definire un testo unificato, che ha iniziato i propri lavori il 18 gennaio scorso. Dopo due intensi mesi di lavoro il comitato ha predisposto il testo unificato che poi è quello approvato dalla Commissione; testo unificato si ribadisce che ha assunto come base di partenza la proposta di legge n. 1677, che è stata rivista per tenere conto delle modifiche nel frattempo intervenute nel testo del codice della strada e, in alcune parti, semplificata. Al tempo stesso sono state inserite nuove disposizioni, provenienti da altre proposte di legge abbinate o segnalate nel corso dei lavori del comitato ristretto. In particolare, il testo unificato ha inteso affrontare alcune questioni di particolare rilievo rispetto alla tematica della sicurezza. Passando ad illustrarle brevemente, si evidenzia che in primo luogo è stato inserito il divieto di guidare dopo aver assunto bevande alcoliche per alcune, specifiche categorie di conducenti: i giovani da 18 a 21 anni e i neopatentati nei primi tre anni dal conseguimento della patente; i conducenti che esercitino di professione l'attività di trasporto di persone o cose su strada; tutti coloro che si trovino comunque alla guida di mezzi pesanti (con massa superiore a 3,5 tonnellate).
Per queste stesse categorie di conducenti sono state contestualmente aggravate le sanzioni, che gia nel testo vigente del codice sono di carattere penale, nel caso in cui sia accertato un tasso alcolemico superiore a 0,5 grammi per litro o nel caso di guida in stato di alterazione psicofisica dovuta all'assunzione di sostanze stupefacenti o psicotrope. E’ stato, infine, previsto che, nel caso di conducente minore di anni diciotto, la guida dopo aver assunto bevande alcoliche comporti l'impossibilita di conseguire la patente di guida di categoria B prima del ventunesimo anno di età.
In secondo luogo, è stata rivista complessivamente la normativa in materia di sanzioni per i conducenti che guidino in stato di ebbrezza o dopo aver assunto sostanze stupefacenti, in particolare nel caso in cui si verifichino incidenti ad essi imputabili. Si ricorda che questo aspetto si è rivelato di particolare complessità, anche sotto il profilo tecnico. Non si è trattato, infatti, soltanto di aggravare le sanzioni previste, che sono state, anche di recente, a più riprese inasprite con provvedimenti d'urgenza, adottati anche sulla spinta emotiva di gravi fatti di cronaca. Si è trattato piuttosto di rivedere tali sanzioni, in modo da mantenere e, per certi aspetti, anche ripristinare la coerenza complessiva del quadro sanzionatorio. Al tempo stesso si è imposta l'esigenza di assicurare l'efficacia immediata delle sanzioni ovvero dei provvedimenti adottati in via cautelare, dal momento che, come è facile constatare, proprio nel caso delle infrazioni più gravi, che determinano ipotesi di reato, il macchinoso funzionamento della giustizia nel nostro paese determina gravi ritardi nell'irrogazione delle pene o addirittura la rende assai incerta.
In proposito risultano assai significative le misure introdotte nel testo unificato al fine di assicurare, nei casi di guida con tasso alcolemico superiore a 1,5 grammi per litro o in stato di alterazione psico-fisica o se, in condizioni di ebbrezza o di alterazione, si provocano incidenti, l'immediato ritiro della patente, il prolungamento della sospensione provvisoria della validità della patente stessa, disposta dal prefetto, e il sequestro del veicolo effettuato dal medesimo agente che ha accertato la violazione. Il terzo tema sotto la lente di ingrandimento del comitato ristretto riguarda la destinazione dei proventi derivanti dalle sanzioni pecuniarie inflitte per violazione delle disposizioni del codice della strada; in parole semplici, dei proventi delle multe. Queste risorse, proprio in ragione della loro provenienza, devono essere utilizzate, se non interamente, almeno in misura significativa, ad aumentare la sicurezza stradale, in particolare attraverso il potenziamento dei controlli e il miglioramento della segnaletica. Nella situazione attuale ciò non accade. I proventi delle infrazioni sono di spettanza statale o comunale, a seconda dell'organo che ha inflitto la sanzione multa. Nel caso dei proventi statali solo una parte del tutto esigua e destinata a finalità connesse con la sicurezza stradale. Per quanto riguarda i proventi dei comuni, il testo vigente del codice della strada prevede l'obbligo di destinarne il 50 per cento a impieghi comunque riconducibili alla sicurezza stradale, ma questo obbligo è largamente disatteso. Il testo unificato predisposto dal comitato ristretto, da un lato, in linea con alcune disposizioni già inserite nel disegno di legge in materia di sicurezza pubblica, approvato in prima lettura dal Senato, prevede che il 20 per cento dei proventi di spettanza dello Stato sia destinato a finanziare l'attuazione degli interventi inclusi nel Piano nazionale della sicurezza stradale e il 17,5 per cento (ripartito tra polizia e carabinieri, rispettivamente per il 12,5 per cento e il 5 per cento) sia utilizzato per potenziare i controlli, attraverso l'acquisto di mezzi e attrezzature e finanziamento degli accertamenti previsti nel caso di guida in stato di ebbrezza o di alterazione psicofisica. D'altro lato, per quanto riguarda i proventi dei comuni, si introducono obblighi stringenti di informazione sul loro utilizzo e una penalizzazione sui finanziamenti a valere sul fondo ordinario, in modo da assicurare che effettivamente i1 50 per cento delle risorse finanziarie derivanti dalle multe sia impiegato per interventi strettamente connessi alla sicurezza stradale, anche in questo caso con particolare riferimento al miglioramento della segnaletica e al potenziamento dei controlli. E’ d’obbligo evidenziare che, insieme ai lavori gia svolti nella precedente legislatura e all'attività del comitato ristretto, un contributo importante alla predisposizione del testo all'esame è venuto dalla collaborazione offerta dal Governo, e più precisamente dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Questa collaborazione si è manifestata sia attraverso il supporto tecnico fornito, ad esempio, per quanto concerne la definizione della parte sanzionatoria o delle disposizioni relative ad una questione, che ritengo assai rilevante, come la disciplina della targa personale, sia attraverso l'indicazione di alcuni ulteriori interventi, finalizzati soprattutto alla semplificazione e al superamento di cause di contenzioso. Mi limito a ricordare, in questo senso, la previsione del rilascio di un permesso di guida provvisorio in occasione del rinnovo della patente, per evitare i disagi derivanti dai ritardi nello svolgimento delle visite presso le commissioni mediche locali. Da questa complessa attività preparatoria è risultato un testo ampio, articolato in tre capi, di cui il primo reca modifiche al codice della strada, il secondo reca ulteriori disposizioni in materia di sicurezza stradale e il terzo introduce interventi di semplificazione e coordinamento. Tra le altre misure particolarmente significative, si richiama, sia pure brevemente, in primo luogo, quelle relative alla disciplina delle autoscuole, riguardo alla quale sono stati inseriti vincoli in merito ai requisiti degli istruttori e dell'autoscuola nel suo complesso, oltre che misure volte a favorire il raggruppamento di più autoscuole in centri di istruzione automobilistica, in modo da fronteggiare il rischio, a mio parere assai grave e reale, che la liberalizzazione delle autoscuole comporti un forte scadimento dell'attività di formazione. Ritengo altresì importante segnalare le previsioni relative alla possibilità di concedere in comodato agli organi di polizia che ne facciano richiesta i veicoli sequestrati e confiscati. Tale previsione è stata introdotta in accoglimento di proposte emerse nel corso dei lavori del comitato ristretto e trova riscontro in analoghe misure previste nell'ambito del disegno di legge sulla sicurezza.
Tra gli interventi contenuti nel testo unificato meritano menzione le disposizioni volte ad assicurare la facile individuazione dei farmaci pericolosi per la guida, che già erano presenti nella proposta di legge della scorsa legislatura ( disegno di legge 1677) e che sono state riviste per assicurare modalità e tempi appropriati di attuazione, e quelle miranti a rendere finalmente effettivo l'obbligo di svolgere nelle scuole corsi di educazione stradale, che sono state introdotte nel corso dei lavori del comitato. Il testo unificato in esame non reca, invece, disposizioni di delega, che pure erano contenute nella proposta di legge già citata. Il responsabile del dicastero delle Infrastrutture e dei trasporti nell'audizione ha giustamente ricordato che sono trascorsi 17 anni dall'adozione del codice e che nel frattempo sono stati approvati numerosi interventi legislativi di modifica, circa 70. Da questa situazione deriva una esigenza di revisione complessiva del codice, che può essere attuata soltanto attraverso lo strumento della delega legislativa. Un'attività preparatoria a tal fine è già stata avviata presso il Ministero. Il responsabile del dicastero ha dichiarato di condividere l'esigenza di una revisione organica del codice, che, oltre a perseguire scopi di semplificazione, mediante la delegificazione delle disposizioni di contenuto tecnico, dovrebbe intervenire anche sulla struttura del codice stesso, in modo da distinguere la disciplina della rete stradale da quella delle norme di comportamento. Pertanto si auspica che il dichiarato confronto costruttivo e la collaborazione tra Commissione e Governo, che nella elaborazione del testo unificato ha prodotto risultati sicuramente positivi, possano proseguire anche nella definizione delle disposizioni di delega e nella loro successiva attuazione. Una riflessione rapida sulla questione della delega nel testo in esame.
Ritengo, molto umilmente, che questo testo ha una finalità diversa, più limitata, rispetto ad una riforma dell'intero codice; d'altra parte, non lo si può neppure considerare una semplice raccolta di modifiche puntuali della normativa sulla circolazione stradale, prive di correlazione tra loro. E’ piuttosto un testo che mostra una propria coerenza e organicità intorno al tema della sicurezza stradale, tema di grande rilievo e urgenza su cui è necessaria una riflessione complessiva, piuttosto che, come è accaduto più volte in passato, l'introduzione di singole misure, non di rado mal coordinate, sull'onda dell'emozione per l'una o l'altra delle molte tragedie che si verificano sulle nostre strade. In relazione all'esigenza di focalizzare il lavoro sul tema della sicurezza e, proprio in relazione a tale finalità, di pervenire in tempi brevi a definire e adottare interventi efficaci sono in linea con coloro che ritengono che il testo unificato e la delega per la riforma del codice procedano separatamente, anche se, come è naturale, in modo da garantire il raccordo e il coordinamento dei rispettivi contenuti. Ultima osservazione: il profilo dell'urgenza dell'intervento sollecita a svolgere qualche considerazione anche sull'ipotesi che il testo unificato sia adottato come decreto-legge da parte del Governo. E’ un'ipotesi che lo stesso ministro delle Infrastrutture e dei trasporti ha prospettato nell'audizione, in termini, a mio avviso, del tutto corretti e rispettosi dei reciproci ruoli istituzionali della Commissione e del Governo.
Ribadisco in piena convinzione che, a mio giudizio, un decreto-legge che riprenda il testo predisposto dal comitato ristretto, per le parti per le quali sussistono i requisiti di necessità e urgenza, potrebbe rappresentare una valorizzazione del lavoro della commissione prima e del comitato ristretto dopo ed offrire lo strumento per giungere in tempi rapidi ad assicurare che il lavoro risulti efficace. Ritengo che non sarebbe in alcun modo disconosciuto né il ruolo della Commissione nella elaborazione del testo, né il carattere condiviso dell’elaborazione, alla quale, in verità, tutti i gruppi politici hanno contribuito. Si tratterebbe soltanto di individuare una strada per evitare il rischio che il lavoro compiuto rimanga ancora a tempo indeterminato nello stadio di semplice proposta. In ogni caso, condivido appieno la scelta di adottare il testo unificato predisposto dal comitato ristretto come testo base. In questo modo, tra l'altro, è stato possibile adottare e rendere pubblico in modo formale e ufficiale come testo fatto proprio dall'intera Commissione e in virtù della pubblicità stabilire un termine per la presentazione degli emendamenti. Riguardo a questo aspetto, reputo, per onestà intellettuale, che il testo in esame possa essere sicuramente perfezionato e, in alcuni punti, se lo si ritiene, anche integrato. Mi auguro, tuttavia, che, proprio in considerazione del lavoro ampio e condiviso che è stato svolto, l'attività emendativa possa essere limitata e non alteri gli elementi essenziali del testo predisposto. Inoltre non nascondo la difficoltà rappresentata dalla traduzione, in un testo normativo, di indirizzi generali condivisi. Personalmente esprimo invece perplessità sull'ipotesi del ricorso al decreto-legge, per ragioni sia di metodo sia di merito, ma anche nella consapevolezza che nel decreto-legge potrebbero confluire le sole disposizioni che rivestono carattere di necessità ed urgenza e che quindi larga parte del testo predisposto dal comitato ristretto ne resterebbe esclusa, rischiando di vanificare gran parte del lavoro svolto. Quanto al metodo, non ritengo che il decreto-legge garantisca celerità nell'approvazione del provvedimento, osservando che il medesimo risultato può essere raggiunto, in modo condiviso, con il ricorso alla sede legislativa che permetterebbe di risparmiare la fase di esame in Assemblea. Nel merito non posso non pensare che il Governo, nella predisposizione di un eventuale decreto-legge, dovrebbe tener conto delle posizioni divergenti di molti esponenti.
Al di là dei distinguo dicevamo, convinti, in precedenza che il testo così come adottato è di sicuro interesse ed attesa, in quanto ciascuno degli operatori della polizia stradale e quanti si interessano a diverso titolo della materia hanno, da sempre, avvertito un’esigenza insoddisfatta nell’espletamento della propria attività: l’esigenza di disporre, in relazione al codice della strada, di un testo compiutamente aggiornato, scrupolosamente coordinato e completato da sicuri indirizzi interpretativi, indirizzi dei quali il bisogno si avverte tanto più quanto più un intervento normativo è articolato e complesso, come nel caso della disciplina stradale Dall’esame complessivo degli articoli che si andranno a modificare emerge una valutazione che non riguarda il contenuto di questa o quella norma ma la bontà del testo nel suo insieme che viene fuori dalle modifiche: valutazione che, tra l’altro, interessa particolarmente gli operatori di polizia stradale in quanto elimina o attenua gran parte delle discrasie che dagli stessi sono state evidenziate e che, di fatto, in molti casi hanno creato problemi interpretativi ed applicativi.
(di Dott. Domenico Carola - Dirigente P. M. - Isernia - del 2009-04-23) articolo visto 5722 volte
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